건축물 사용승인 불허가 처분 취소 청구

건축물 사용승인 불허가 처분 취소 청구

 

요약

1. 정상적인 인허가 절차를 득한 경우

2. 주변의 민원만을 이유로 사용승인을 불허하는 건 해당 허가권자의 재량권 일탈·남용으로 판단함

3. 따라서, 사용승인을 불허하는건 위법이라는 판례

 

 

건축물 사용승인 불허가처분 취소 청구

 

건축주가 건축허가 내용대로 건축을 하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용검사를 거부하려면, 사용검사 거부로 인하여 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익 등을 비교·교량하여 건축주의 개인적 이익을 희생시키는 것이 부득이하다고 인정되는 경우여야 하는바, ① 청구인은 2018. 11. 22. 피청구인으로부터 가축분뇨배출시설 변경신고(소유자 변경)를 득하여 이미 기존축사를 운영하고 있는 점, ② 청구인은 2019. 5. 23. 피청구인으로부터 이 사건 축사에 대한 가축분뇨배출시설 변경신고(면적 변경 : 6,736㎡→1,908㎡) 수리를 득하여 그 시설의 규모를 축소한 점, ③ 청구인은 2019. 7. 3. 피청구인으로부터 건축(증축)허가를 받고 막대한 비용을 투자하여 건축을 완료한 점, ④ 피청구인은 건축허가시 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]에 따라 이미 위해발생 우려 등을 심사하여 개발행위허가에 관하여 협의한 사실이 인정되는데, 이에 반하여 악취피해 발생이 우려된다는 사유로 한 이 사건 처분에 합리성을 부여하기 어려운 점 등을 종합하여 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익은 그로 인하여 달성하려고 하는 행정상의 공익에 비해 지나치게 크다고 보이므로 이 사건 축사를 건축한 청구인의 개인적 이익을 희생시키면서까지 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 사정이 인정되므로 위법·부당하다 할 것임.

 

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사건번호

경남행심 제2019-645호

 

사건명

건축물 사용승인 불허가처분 취소 청구

청구인

○○○○ 농업회사법인 유한회사

 

 

 

피청구인

○○군수

 

 

 

관계법령

가. 건축법 제11조, 제22조

 

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조

 

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

 

라. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제11조, 제14조, 제18조

 

마. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

 

재결일 2019/12/26

주문

피청구인이 2019. 10. 14. 청구인에게 한 건축물 사용승인 불허가처분을 취소한다.

 

 

 

청구취지

피청구인이 2019. 10. 14. 청구인에게 한 건축물 사용승인 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

 

 

 

1. 사건개요

 

 

 

가. 청 구 인 : ○○○○ 농업회사법인 유한회사

 

나. 피청구인 : ○○군수

 

다. 청구내용

 

청구인은 2019. 7. 30. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 6필지(임, 목, 전, 10,562㎡, 계획관리지역, 이하 ’이 사건 신청지‘라 한다) 상에 동·식물관련시설{축사(양계사) 및 관리사 4동, 대지면적 10,562㎡, 지상 1층, 건축·연면적 2,153.1㎡, 이하 ‘이 사건 축사’라 한다} 사용승인을 위한 건축물 사용승인을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2019. 10. 14. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

 

○ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 4필지 상의 동·식물관련시설(계사)에 대한 건축물 사용승인 신청의 건은 기존의 대형 돈사로 인한 악취 민원이 지속적으로 발생되고 있는 지역에 위치하고 있고, 양계장 증축(양성화)에 반대하는 대규모 집회, 항의 방문, 주민청원서를 접수하는 등 지역주민들이 악취로 인한 생활환경 위해발생에 따른 집단민원이 빈번하여 악취로 인한 다수의 피해를 최소화하는 등 공익을 해치지 않고 우리군의 청정한 이미지에 부합되는 쾌적한 정주환경을 위해서 사용승인을 불허가함

 

 

 

2. 청구인 주장의 요지

 

 

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

 

 

1) 법인설립 및 사업자개설

 

 

 

청구인은 ○○군 ○○면 ○○○○로 ○○○-○○에 본점을 두고, ‘기업적 농업경영을 통하여 생산성을 향상시키거나 생산된 농·축·수산물을 유통·가공·판매함으로써 농업의 부가가치를 높이고 노동력의 부족 등으로 농업경영이 곤란한 농업인의 농작업의 전부 또는 일부를 대행하여 영농의 편의를 도모할 목적’으로 2018. 11. 5. 법인설립등기를 완료하고, 같은 해. 11. 15. 양계업을 종목으로 하는 사업자를 개설하게 되었다.

 

 

 

2) 축산업(가축사육업) 허가

 

 

 

청구인은 피청구인으로부터 산란계 생산을 위한 축사 3동(1,680㎡)에 대하여 2019. 5. 9. 축산업(가축사육업)허가를 득하였다.

 

 

 

3) 건축허가(증축)신고 및 착공신고서의 제출

 

 

 

가) 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○외 6필지 및 그 지상 양계사 3동, 관리사 1동을 이용하여 양계사업을 운영하다가 양계사 3동 중 1동 및 관리사 1동(일부)이 불법건축물이라서 정상적으로 사업을 운영하기 위해서는 불법건축물 양성화를 통하여 사업에 장애요인을 없애기 위하여 불법건축물추인요청을 진행하기로 결정하였다.

 

 

 

나) 이에 청구인은 건축설계사와 건축물설계표준계약을 체결하고, 피청구인에게 건축허가(증축) 신고를 하여 2019. 7. 3. 피청구인으로부터 건축허가(증축)하였다는 공문을 통보받고, 이행강제금을 납부한 후 2019. 7. 4. 착공신고서를 제출하였다.

 

 

 

4) 임시사용승인신청서 제출

 

 

 

청구인으로서는 건축허가(증축)가 수리된 이상 건축신고시 안내문대로 이행한다면 사용승인을 득하는 것이 당연한 것이므로 공사완료 후 사용승인을 득하기 전에 피청구인에게 임시사용승인신청서를 제출하여 임시사용을 하게 되었다(즉, 건물신축이 아니라 기존의 불법건축물을 양성화하여 사용승인을 득하는 것이므로 양계사업을 수행하기 위하여 건축물 사용이 시급하여 임시사용하면서 사용승인을 기다리게 되었다).

 

 

 

5) 피청구인의 이 사건 처분

 

 

 

청구인은 2019. 10. 14. 피청구인으로부터 이 사건 처분을 받았다. 피청구인의 주장대로라면 청구인이 건축허가(증축) 신고 당시에 허가를 수리하지 말았어야지 건축허가(증축)수리와 이 사건 처분 사이에 3개월의 시간적 간격 밖에 존재하지 않고, 건축신고시 안내문대로 이행하였기에 아무런 하자가 존재하지 않음에도 불구하고, 민원발생의 사유가 청구인에 한한 것이 아니라 기존에 인근 돈사로 인한 민원임에도 불구하고 민원발생 시점이 청구인의 사용승인허가 시점과 겹친다는 단순한 사유만으로 이 사건 처분을 하는 것은 행정처분으로서 일탈행위에 해당한다고 판단된다.

 

 

 

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

 

 

 

1) 건축신고의 법적 성격

 

 

 

가) 건축법상 적법하게 건축을 하려면 관할 행정기관의 건축허가를 받거나 신고를 하고 건축해야 한다. 건축허가란 건축물의 건축, 대수선에 관한 일반적 금지를 일정한 요건하에 해제하는 행정기관의 행정처분을 말한다. 그 법적성격은 기속행위 내지 기속재량행위임이 원칙이어서 일정한 허가요건만 구비하면 허가해 주어야함이 원칙이다.

 

 

 

나) 건축법 제14조에 의하면 ‘건축신고’란 건축과 관련한 일련의 상황을 관할행정기관에 통지하는 행위로 건축법 제11조의 허가대상 건축물이라 하더라도 일정한 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장, 군수, 구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받는 것으로 본다.

 

 

 

다) 신고대상인 건축물은 관계법령에 정해진 적법한 요건을 갖추어 신고만을 하면 건축행위를 할 수 있고 행정청의 수리처분 등 별단의 조치를 기다릴 필요가 없다. 신고를 받은 행정청으로서는 그 신고가 법 규정에 부합하는 이상 이를 수리하여야 하고 같은 법 규정에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 근거로 신고수리를 거부할 수 없다할 것이다.

 

 

 

2) 처분의 위법성

 

 

 

가) 청구인은 건축허가(증축)신고 前인 2018. 11. 5. 법인설립등기를 완료하였고, 같은 해 11. 15. 양계업을 종목으로 하는 사업자를 개설하여 이 사건 신청지상의 양계사 3동, 관리사 1동을 이용하여 양계사업을 운영하다가 양계사 3동 중 1동 및 관리사 1동(일부)이 불법건축물이라서 정상적으로 사업을 운영하기 위해 불법건축물 양성화(불법건축물 추인요청)를 진행하기로 결정하고, 피청구인에게 건축허가(증축) 신고를 하여, 2019. 7. 3. 피청구인으로부터 건축허가(증축)를 수리하였다는 공문을 받았다. 이에 청구인은 이행강제금을 납부한 후 2019. 7. 4. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였고, 사용승인 前에 임시사용승인을 통하여 건축물을 사용하여 양계사업을 운영해 왔다.

 

 

 

나) 건축허가의 경우에도 그 법적성격은 기속행위임이 원칙이어서 일정한 허가요건만 구비하면 허가해 주어야함이 원칙인데 하물며 이 사건 신청의 경우에는 행정청으로서는 그 신청이 법 규정에 부합하는 이상 이를 수리하여야 하고 같은 법 규정에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 신고수리를 거부할 수 없다 할 것인바, 청구인은 설계도면에 따라 적법하게 건축행위를 진행하였고, 건축허가(증축)를 수리하였다는 공문을 받고, 이행강제금까지 납부하였으며, 건축허가 안내문대로 이행하였기에 하등의 법 규정 위반사유가 존재하지 않음에도 불구하고, 인근 돈사의 악취로 인한 민원제기를 이유로 직접적인 관련 없는 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 명백히 위법한 처분이라 할 것이다.

 

 

 

3) 처분의 부당성

 

 

 

가) 기존의 대형 돈사로 인한 악취 민원이 지속적으로 발행되고 있는 지역에 위치하고 있다는 사유에 대하여

 

 

 

이 사건 신청지 인근 돈사로 인한 악취민원이 발생하는 지역에 청구인이 기존에 사용하던 계사 3동, 관리사 1동 중 불법건축물인 계사 1동과 관리사 1동(일부)을 양성화시키기 위하여 건축허가(증축)신고를 한 것에 불과하고, 청구인의 계사가 악취 민원을 유발하는 것이 아니라 인근의 돈사가 악취 민원을 발생시킨 것에 불과하므로 이 사건 축사와 악취 민원과는 직접적인 관련성이 없다. 또한 피청구인이 건축허가(증축)를 승인하여 청구인이 건축설계사를 통하여 비용을 들여 착공신고 및 불법건축물에 대한 이행강제금까지 납부한 상태에서 공사를 진행해 왔는데, 지금 와서 인근 돈사로 인한 악취 민원이 발생하는 지역에 위치하였다는 이유로 이 사건 처분하는 것은 합리적인 이유가 될 수가 없다.

 

 

 

나) 양계장 증축(양성화)에 반대하는 대규모 집회, 항의방문, 주민청원서를 접수하는 등 지역주민들이 악취로 인한 생활환경 위해발생에 따른 집단민원이 번번하여 악취로 인한 다수의 피해를 최소화하는 등 공익을 해치지 않기 위함이라는 사유에 대하여

 

 

 

피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익은 주거환경보호, 환경오염방지, 민원해결 및 예방 등 공익에 비하여 오히려 더 보호되어야 하며, 악취 등 주변 마을에 미치는 환경적 영향 등에 대한 구체적, 객관적인 검토결과를 제시하였다고 볼만한 자료도 없는 바, 오히려 피청구인의 이 사건 처분사유들은 그저 막연한 우려 정도로 보이고, 단순히 인근 주민들의 민원제기가 해결되지 않을 것을 주요 이유로 하고 있는 점에 불과하다. 오히려 피청구인이 청구인에게 악취 등 환경오염의 우려를 방지할 수 있는 오염물질 제어시설 등 설치를 통하여서도 가능한 것으로 보이므로 이러한 대책에 관한 검토 없이 이 사건 처분을 하는 것은 청구인의 이익을 지나치게 침해하는 재량을 일탈한 행정처분으로 밖에 볼 수 없다 할 것이다.

 

 

 

다) 건축허가(증축) 수리, 이행강제금 부과, 임시사용승인 등 일련의 절차를 통하여 청구인에게 건축행위를 진행토록 허락해 놓고, 건축물 사용승인처분 전에 보완사항이 필요하다면 보완요구를 통하여 개선할 여지가 존재함에도 불구하고 아무런 보완요구도 하지 않은 채 구체적인 법 규정 위반사유가 아닌 불명확한 사유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 행정처분이 명확성의 원칙 및 신뢰의 원칙에 어긋나며, 재량을 범위를 일탈한 행정행위로 보아야 할 것이다.

 

 

 

다. 결론

 

 

 

이상 살펴본 바와 같이 피청구인의 위법·부당한 이 사건 처분으로 인하여 청구인은 법인설립, 사업자개설, 축산업허가, 건축허가(증축), 설계계약에 따른 공사의 진행, 이행강제금의 납부 등 일련의 절차를 통해 법인사업자로서 사업수행에 막대한 재산상 손해를 입게 되었다. 건축물 사용승인 허가는 기속행위 내지 기속재량행위임이 원칙이어서 일정한 허가요건만 구비하면 허가해 주어야하는 것임에도 구체적인 검토나 사전 보완요구를 통한 기회마저 박탈한 채 불명확하고 직접적인 관련성이 없는 사유를 들어 피청구인이 이 사건 처분을 하는 것은 청구인의 재산권을 침해하는 위법·부당한 처분에 해당하므로 공정하고, 현명한 판단을 촉구하는 바이다.

 

 

 

3. 피청구인 주장의 요지

 

 

 

가. 이 사건 처분의 경위

 

 

 

청구인은 2019. 7. 30. 이 사건 신청지상에 있는 이 사건 축사 사용승인을 위해 피청구인에게 이 사건 신청을 하였으나, 2019. 8. 12. ○○면 주민 300여명은 양계장 증축(양성화)을 반대하는 대규모 집회 및 2019. 8. 19. 항의 방문, 2019. 10. 8. 돈사, 계사 악취 민원 해결을 요구하는 주민청원서(주민 965명 서명)를 제출하는 등 다수인 민원이 지속적으로 제기되어 2019. 10. 14. ○○군 민원조정위원회 구성 및 운영에 관한 규칙 제3조 제1항 제2호에 의거 민원조정위원회를 개최하여 악취로 인한 다수의 피해를 최소화하는 등 공익을 해치지 않고 청정지역 이미지에 부합하는 쾌적한 정주환경 조성을 위해서 이 사건 축사 사용승인 불허가 처분이 타당하다고 심의 의결되어 이 사건 처분하였다. 이에 청구인은 이에 불복하여 행정심판을 청구하였다.

 

 

 

나. 이 사건 처분의 적법·타당성

 

 

 

1) 청구인은 기존에 사용하던 계사 1동과 관리사 1동(일부)을 양성화시키기 위하여 건축허가(증축) 신고를 한 것에 불과하고, 청구인의 계사가 악취 민원을 유발하는 것이 아니라 인근의 돈사가 악취 민원을 발생시키는 것이므로 이 사건 축사와 악취 민원과는 직접적인 관련성이 없다는 주장에 대하여

 

 

 

가) 이 사건 축사는 지리적으로 지방도 ○○○○호선(1km 이내)과 군도 ○○호선(200m 이내) 사이에 위치해 ○○읍과 ○○면을 연결하는 국가지원지방도 ○○호선에서 진·출입을 하며, 인근 마을로는 ○○면 ○○마을, ○○마을, ○○마을, ○○마을 등 4개의 자연마을과 연접해 있고, 330가구 550여명의 주민이 거주하고 있으며, 주변 환경으로는 군도 ○○호선을 따라가다 보면 전통사찰 제○○호 ○○암과 ○○산이 있어 찾아오는 관광객이 많고 전원주택지가 곳곳에 있어 귀농·귀촌 하는 인구가 급속히 증가하고 있는 지역(○○면 ○○리, ○○리)과 가깝게 위치하고 있다. 지방도 ○○○○호선과 연결되는 곳에는 전통사찰 제○○호 ○○사(보물 제○○○○호)와 ○○ ○○산이 지척에 있는 등 빼어난 자연경관과 문화유산을 지니고 있는 ○○의 대표적인 청정지역이라 할 것이다. 이러한 ○○의 청정지역 이미지와는 반대로 국가지원지방도 ○○호선에는 대형 돈사 3곳(○○농장, ○○농장, ○○농장)이 위치하고 있어 약8,700마리 돼지를 사육하고 있으며, 2011년에는 인근 지역에 또 다른 대형 돈사 건립을 위한 건축허가 신청이 있어 악취 및 해충 등의 환경 문제로 피청구인이 불허가 하여 행정심판 및 행정소송에서 승소한 사례가 있는 지역이기도 하다.

 

 

 

나) 청구인이 인수하여 운영 중인 축사 건축물은 2011년경부터 축사 운영이 중단되었다가 최근 2019년 5월경부터 2개동의 적법한 축사 건축물에 대하여 닭 7,000수를 사육하고 있었고, 사육 두수를 늘리기 위해 불법 건축물인 축사 1동과 관리사 1동(일부)에 대하여 양성화를 신청하여 건축허가(양성화)를 받고 나서부터 악취 발생을 우려하는 지역 주민들이 양성화를 반대하는 대규모 집회, 항의 방문, 주민청원서를 접수하는 등 지속적으로 민원이 제기되고 있으므로 악취 민원과는 관련성이 없다는 청구인의 주장은 맞지 않다.

 

 

 

2) 악취 등 주변 마을에 미치는 환경적 영향 등에 대한 구체적, 객관적 검토 결과의 제시 없이 민원 해결 목적으로 이 사건 처분한 것은 청구인의 이익을 침해하는 행정처분이라는 주장에 대하여

 

 

 

허가권자인 피청구인은 불법 건축물의 축사에 대하여 건축법에 따른 허가 요건만 판단해서 양성화를 해주는 것이 아니라 주변경관과 환경에 미치는 영향, 건립시기, 악취 발생 여부 등을 종합적으로 고려하여 처리하고 있으며, 이 사건 축사의 불법 건축물 양성화는 인근 지역의 주민들이 대형 돈사로 인해 오랫동안 악취로 고통 받고 있고 현재까지도 지속적으로 악취 해결을 요구하는 민원이 발생되고 있어 청구인의 축사 건축물의 양성화에 대하여 종합적으로 검토하여 판단한 결과, 양성화를 통해 청구인이 얻는 개인의 사익보다는 공익을 해치지 않는 범위 안에서 축사의 사육 규모가 늘어나지 않게 하여 악취로 인한 다수의 피해를 최소화시켜줌으로써 지역주민의 쾌적한 정주환경을 위해 필요하다고 판단되어 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

 

 

 

3) 건축허가(증축), 이행강제금 부과, 임시사용승인 등 일련의 절차를 통하여 청구인에게 건축행위를 진행토록 허락해 놓고 건축물 사용승인 전에 구체적인 법 규정 위반 사유가 아닌 불명확한 사유를 들어 이 사건 처분을 한 것은 행정청의 명확성의 원칙 및 신뢰의 원칙에 어긋나며, 재량의 범위를 벗어난 행정행위라는 주장에 대하여

 

 

 

가) 불법 건축물 양성화는 건축법에 명문화된 규정은 없으나 국토교통부의 위반건축물 추인방안 질의 회신 사례 등을 근거로 양성화 처리하고 있으며, 청구인의 주장처럼 법령상 위반사항이 없다고 해서 무조건 양성화를 시켜 주면 건축법을 준수하여 허가를 받아 건립한 대다수의 국민들에 대한 행정의 신뢰성 저하와 공정성을 의심받게 되어 불법 건축물이 난립할 우려가 있다.

 

 

 

나) 또한 불법 건축물은 건축행위가 이루어진 상태에서 허가를 받는 형식적이 절차일 뿐 최종적으로 사용승인 전이라도 양성화에 대하여 문제가 있다면 이를 거부할 수 있고, 이행강제금은 건축법을 위반한 사실에 근거하여 부과한 것으로 이건 관련 양성화 신청이 없어도 부과될 수밖에 없다.

 

 

 

다) 이에 불법 건축물은 철거를 원칙으로 처리하고 있으나 부득이 양성화를 해주어야 하는 경우에는 법령상 위반사항이 없어도 허가권자의 재량권에 따라 주변경관과의 조화, 환경적 요인 등 공익적 침해가 없어야 가능할 것이므로 이 사건 축사에 대한 양성화는 인근 지역 주민과 주변환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 판단하여 부적합하다고 판단되어 ○○군 민원조정위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였다.

 

 

 

다. 결론

 

 

 

지금까지 살펴본 바와 같이 이 사건 신청지상에 건립된 이 사건 축사에 대한 이 사건 처분은 인근의 대형 돈사로 인한 악취 민원이 계속적으로 발생되어 왔고, 불법 건축물 양성화 시점에 이를 반대하는 대규모 집회, 항의 방문, 주민청원서가 접수되는 등 악취로 인한 생활환경 위해 발생이 예상된다는 민원이 계속적으로 제기되고 있어 불법 건축물의 양성화를 통해 개인이 얻는 사익보다는 다수인의 피해를 최소화하고 쾌적한 정주환경을 바라는 지역주민의 정서에 따라 공익을 해치지 않는 범위 안에서 이루어진 적법한 처분이기에 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

 

 

 

4. 관계법령

 

 

 

가. 건축법 제11조, 제22조

 

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조

 

다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2]

 

라. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제11조, 제14조, 제18조

 

마. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제17조 [별표 7]

 

 

 

5. 인정사실

 

 

 

가. 청구인은 2018. 11. 21. 가축분뇨배출시설 변경신고를 하였고, 2018. 11. 22. 피청구인은 청구인에게 다음과 같이 수리사항을 통보하였다.

 

○ 가축분뇨배출시설 변경신고 수리내역
신고 번호	소재지	배출시설 및 처리시설			대표자 변경사항
		시설명	규모	수량	변경전	변경후
1995-17	○○면 ○○리 ○○○-○, 627-7, 627-9번지	닭 사육시설	1,680㎡	4동	김○○	○○○○농업회사법인 ○○

 

 

나. 청구인은 2019. 5. 3. ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 6필지 상에 동·식물관련시설(축사)의 건립을 위하여 건축허가(증축) 신청서를 제출하였고, 피청구인은 2019. 7. 3. 청구인에게 건축 허가를 통보하였으며, 그 주요내용은 다음과 같다.

 

○ 건축허가(증축)내용

건 축 주

○○○○농업회사법인 유한회사

주 소

○○군 ○○면 ○○○○로 ○○○-○○

신고번호

제2019-민원과-증축허가-6호

대지위치

○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○외 6필지

용도지역

계획관리지역

지 목

임, 목, 전

주 용 도

동·식물관련시설

대지면적

10,562㎡

건 축 물 현 황

기존 건축물 동(층)별 개요

구 분

신고 건축물 동(층)별개요

구 조

용 도

면적(㎡)

동명칭

층

건축구분

구 조

용 도

면적(㎡)

일반철골

축사

660

부1

1

기존

일반철골

축사

660

부2

1

기존

일반철골

축사 (관리사)

51.60

부3

1

기존 (증축)

경량철골

축사 (관리사)

61.50

주1

1

증축

일반철골

축사

720

1,371.6

합계 : 781.5㎡

781.5

기타사항

건축허가조사 및 조사검서 제출완료, 이행강제금 납부완료(6,798,000원)

○ 의제처리사항

- 개발행위허가

신청인

성 명

○○○○농업회사법인 유한회사

생년월일(등록번호)

-

주 소

○○군 ○○면 ○○○○로 ○○○-○○

토 지 소재지

지번

지목

면적(㎡)

허가면적(㎡)

신청목적

용도지역

○○면 ○○리

627-8 627-25 산7-2 산8-5

전 전 임 임

456 993 184 155

456 993 184 25

동·식물관련시설 (계사) 증축

계획관리 지 역

계

4필지

1,788

1,658

- 가축분뇨배출시설설치허가

신고 번호

소유자

시설명

소재지

가축분뇨 배출시설 및 처리시설

변경전

변경후

1995-17

○○○○농업 회사법인 ○○○

닭 사육시설

○○면 ○○리 ○○○-○ 외 6필지

배출시설 1,680㎡*4

배출시설 660.00㎡*2 588.00㎡*1 퇴비사 132.0㎥*1 퇴비저장시설 66.0㎥*1

 사 용 승 인 신 청 서

○ 신청구분 : 사용승인(전체)

○ 허가(신고)번호 : 2019-민원과-증축허가-6

○ 대지조건

- 대지위치 : ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 6필지

- 용도지역 : 계획관리지역

○ 개 요

- 대지면적 10,562㎡, 건축면적 2,153.1㎡, 연면적 2,153.1㎡, 축사 및 관리사 4동(1층)

- 주 용 도 : 동·식물관련시설사(양계사)

 

 

 

다. 청구인은 2019. 7. 4. 착공신고를 하였고, 2019. 7. 30. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 동·식물관련시설(축사) 사용승인을 위하여 아래와 같이 건축물 사용승인 신청서를 제출하였다.

 

 

 

라. 피청구인은 2019. 10. 14. 이 사건 신청과 관련하여 민원이 접수됨에 따라 민원조정위원회를 개최하였으며, 그 결과는 다음과 같다.

 

○ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 4필지 상의 무허가 축사 적법화는 정부합동지침에 적합한 것으로 판단하여 건축허가 처리되었으나, 7~8년간 축사를 운영하지 않았고 사용승인 신청서가 접수된 이후 양계장 증축(양성화)을 반대하는 대규모 집회 개최, 항의 방문, 주민청원서가 접수되고 있어 악취로 인해 고통 받고 있는 지역 주민의 피해를 최소화 하고 쾌적한 정주환경을 열망하는 요구를 외면할 수 없기에 이 건 관련 건축물 사용승인 신청을 불허가함이 타당하다고 판단됨.

 

 

 

마. 피청구인은 2019. 10. 14. 청구인에게 아래와 같은 사유로 이 사건 처분을 하였다.

 

○ ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○번지 외 4필지 상의 동·식물관련시설(계사)에 대한 건축물 사용승인 신청의 건은 기존의 대형 돈사로 인한 악취 민원이 지속적으로 발생되고 있는 지역에 위치하고 있고, 양계장 증축(양성화)에 반대하는 대규모 집회, 항의 방문, 주민청원서를 접수하는 등 지역주민들이 악취로 인한 생활환경 위해발생에 따른 집단민원이 빈번하여 악취로 인한 다수의 피해를 최소화하는 등 공익을 해치지 않고 우리군의 청정한 이미지에 부합되는 쾌적한 정주환경을 위해서 사용승인을 불허가함

 

 

 

바. 청구인은 2019. 10. 23. 이 사건 심판청구를 하였다.

 

 

 

6. 판단

 

 

 

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

 

 

 

1) 건축법 제11조 제1항 및 제5항에 의하면 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다”라고 규정하고 있고, 건축법 제22조에 의하면 “① 건축주가 제11조·제14조 또는 제20조 제1항에 따라 허가를 받았거나 신고를 한 건축물의 건축공사를 완료[하나의 대지에 둘 이상의 건축물을 건축하는 경우 동(棟)별 공사를 완료한 경우를 포함한다]한 후 그 건축물을 사용하려면 제25조 제6항에 따라 공사감리자가 작성한 감리완료보고서(같은 조 제1항에 따른 공사감리자를 지정한 경우만 해당된다)와 국토교통부령으로 정하는 공사완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하여야 하고, ② 허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다”라고 규정하고 있다.

 

 

 

2) 국토계획법 제56조 제1항에 의하면 “건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항 제4호에서 “시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다”라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 라목 (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 규정하고 있다.

 

 

 

3) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제11조에 의하면 “① 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, ③ 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치·운영 중인 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다”라고 규정하고 있고,

 

 

 

같은 법 제14조 제1항 및 제2항에 의하면 “배출시설설치자 또는 처리시설설치자가 배출시설·처리시설을 양도하거나 사망한 경우 또는 법인인 배출시설설치자 또는 처리시설설치자가 합병된 경우에는 그 양수인·상속인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병에 따라 설립되는 법인은 종전의 배출시설설치자 또는 처리시설설치자의 지위를 승계한다”, “민사집행법에 따른 경매, 채무자 회생 및 파산에 관한 법률에 따른 환가, 국세징수법, 관세법 또는 지방세징수법에 따른 압류재산의 매각, 그 밖에 이에 준하는 절차에 따라 배출시설 또는 처리시설의 전부를 인수한 자는 종전의 배출시설설치자 또는 처리시설설치자의 지위를 승계한다”라고 규정하고 있다. 가축분뇨법 제14조 제3항에 의하면 “제1항 및 제2항에 따라 종전의 배출시설설치자 또는 처리시설설치자의 지위를 승계한 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다”라고 규정하고 있다.

 

 

 

4) 가축분뇨법 제18조 제1항에 의하면 “시장·군수·구청장은 배출시설설치·운영자 또는 배출시설설치자가 설치한 처리시설의 운영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 사용중지를 명할 수 있다. 다만, 제1호부터 제4호까지, 제12호 및 제13호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다”고 규정하고 있는데, 제2호는 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우’를 그 중 하나로 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제17조 [별표 7] 행정처분기준, 제2호 가목 2)는 ‘정당한 사유 없이 3년 이상 가축사육을 하지 않은 경우’에 해당하면 1차 위반시 ‘허가취소’ 하도록 규정하고 있다.

 

 

 

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

 

 

 

1) 먼저, 건축법 제22조에 의하면 “허가권자는 제1항에 따른 사용승인신청을 받은 경우 국토교통부령으로 정하는 기간에 1. 사용승인을 신청한 건축물이 이 법에 따라 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지의 여부, 2. 감리완료보고서, 공사완료도서 등의 서류 및 도서가 적합하게 작성되었는지의 여부 사항에 대한 검사를 실시하고, 검사에 합격된 건축물에 대하여는 사용승인서를 내주어야 한다”고 규정하고 있고 청구인은 이를 충족한 것으로 보인다.

 

 

 

2) 건축주가 건축허가 내용대로 건축을 하였으나 건축허가 자체에 하자가 있어 위법한 건축물이라는 이유로 허가관청이 사용검사를 거부하려면, 건축허가의 취소에 있어서와 같은 조리상의 제약, 즉 사용검사의 거부로 인하여 건축주가 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익 등을 비교·교량하여 건축주의 개인적 이익을 희생시키는 것이 부득이하다고 인정되는 경우가 아니면 안 된다(대법원 96누1399, 1996. 9. 10. 판결 참조).

 

 

 

3) 피청구인은 이 사건 축사는 2011년경부터 축사 운영이 중단되었다가 최근 2019. 5월경부터 2개동의 적법한 축사 건축물에 대하여 닭 7,000수를 사육하고 있었고, 악취피해 발생을 우려하는 주민들의 민원이 제기되고 있어 지역주민 정서에 따라 공익을 해치지 않는 범위 안에서 이 사건 처분을 한바, 위 판례에 비추어 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익과 건축행정상의 공익 및 제3자의 이익 등을 비교·교량하여 살피건대,

 

 

 

위 인정사실에 의하면, ① 청구인은 2018. 11. 22. 피청구인으로부터 가축분뇨배출시설 변경신고(소유자 변경:김○○→○○○○농업회사법인)를 득하여 이미 기존축사를 운영하고 있는 점, ② 청구인은 2019. 5. 23. 피청구인으로부터 이 사건 축사에 대한 가축분뇨배출시설 변경신고(면적 변경 : 6,736㎡→1,908㎡) 수리를 득하여 그 시설의 규모를 축소한 점, ③ 청구인은 2019. 7. 3. 피청구인으로부터 건축(증축)허가를 받고 막대한 비용을 투자하여 건축을 완료한 점, ④ 피청구인은 이 사건 건축허가시 국토계획법 제58조 및 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2]에 따라 이미 위해발생 우려 등을 심사하여 개발행위허가에 관하여 협의한 사실이 인정되는데, 이에 반하여 악취피해 발생이 우려된다는 사유로 한 이 사건 처분에 합리성을 부여하기 어려운 점 등을 종합하여 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익은 그로 인하여 달성하려고 하는 행정상의 공익에 비해 지나치게 크다고 보이므로 이 사건 축사를 건축한 청구인의 개인적 이익을 희생시키면서까지 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 사정이 인정되므로 위법·부당하다 할 것이다.

 

 

 

다. 결론

 

 

 

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.